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我國預(yù)算會計改革思路的探討論文
本文指出我國預(yù)算會計以收付實現(xiàn)制作為確認(rèn)基礎(chǔ)的局限性，同時借鑒經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國的預(yù)算會計確認(rèn)基礎(chǔ)改革的經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況提出了預(yù)算會計確認(rèn)基礎(chǔ)改革的思路。
一、預(yù)算會計確認(rèn)基礎(chǔ)改革的趨勢
當(dāng)前，世界各國都在進行預(yù)算管理改革，其重點是將權(quán)責(zé)發(fā)生制作為預(yù)算會計的確認(rèn)基礎(chǔ)。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)成員國的預(yù)算會計確認(rèn)基礎(chǔ)的改革實踐給我國帶來了啟示。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和公共財政框架的構(gòu)筑，以及部門預(yù)算、國庫集中支付制度、政府采購制度等改革的不斷深入，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制已成為我國預(yù)算會計改革的一個重要方向。以收付實現(xiàn)制作為預(yù)算會計確認(rèn)基礎(chǔ)的作用是明顯的。但是，由于我國經(jīng)濟體制和財政管理體制改革不斷深化，預(yù)算管理目標(biāo)有了新的變化，預(yù)算管理的范圍得到了擴展，特別是我國加入WTO后，預(yù)算會計環(huán)境發(fā)生了很大的變化，預(yù)算會計完全以收付實現(xiàn)制作為會計確認(rèn)基礎(chǔ)，與新時期的預(yù)算管理目標(biāo)越來越不適應(yīng)，其局限性是顯而易見的，即無法全面、準(zhǔn)確地記錄和反映負(fù)債狀況，不能準(zhǔn)確進行成本和費用核算，不利于正確處理年終結(jié)轉(zhuǎn)事項，會計信息不利于經(jīng)濟分析與比較，不能全面反映預(yù)算資金的運動過程及成果。于是，OECD成員國開始研究和探索政府會計的權(quán)責(zé)發(fā)生制問題。從國外的實踐來看，權(quán)責(zé)發(fā)生制在支持績效導(dǎo)向的政府預(yù)算改革、加強政府資產(chǎn)和負(fù)債管理、鑒別與控制財政風(fēng)險、提高政府預(yù)算及會計信息的透明度以及改進政府對長期資產(chǎn)的管理等方面都比收付實現(xiàn)制具有更明顯的優(yōu)勢，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制這一會計確認(rèn)基礎(chǔ)已成為預(yù)算會計改革的一種國際新趨勢。
二、我國預(yù)算會計確認(rèn)基礎(chǔ)改革的思路
1.適時引入權(quán)責(zé)發(fā)生制
以權(quán)責(zé)發(fā)生制作為預(yù)算會計確認(rèn)基礎(chǔ)，首先需要有一個良好的法律環(huán)境為其提供保障;其次需要制定相應(yīng)的準(zhǔn)則、制度作為操作規(guī)范;最后需要有掌握了相應(yīng)知識的人員與技術(shù)的支持。目前，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，相關(guān)法律體系還不完善，預(yù)算會計準(zhǔn)則尚未制定，現(xiàn)有會計從業(yè)人員的素質(zhì)也有待提高，這決定了我國現(xiàn)階段還不能將預(yù)算會計確認(rèn)基礎(chǔ)由收付實現(xiàn)制直接轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制，而應(yīng)結(jié)合我國的實際情況先部分引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，待時機成熟時再全面引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。
2.把握權(quán)責(zé)發(fā)生制運用的程度
權(quán)責(zé)發(fā)生制運用的程度是由政*財政管理改革的目標(biāo)決定的。為解決現(xiàn)行預(yù)算會計確認(rèn)基礎(chǔ)下“年終結(jié)轉(zhuǎn)”事項不合理等現(xiàn)象，我國財政部曾于 2001年頒布了《〈財政總預(yù)算會計制度〉暫行補充規(guī)定》，確定了中央總預(yù)算會計的個別事項可以權(quán)責(zé)發(fā)生制作為確認(rèn)基礎(chǔ)。隨著預(yù)算管理改革的不斷深入，若改革目標(biāo)定位于加強政府部門的績效管理，對其公共服務(wù)成本耗費和效率水平進行考核，就需要在服務(wù)費用和政府固定資產(chǎn)核算方面運用權(quán)責(zé)發(fā)生制，合理地計提固定資產(chǎn)折舊;若改革目標(biāo)是充分揭示政府的隱性債務(wù)，以防范財政風(fēng)險，則應(yīng)選擇在社會保障收支、國債收支、政府擔(dān)保支出等方面運用權(quán)責(zé)發(fā)生制。
3.逐步推進權(quán)責(zé)發(fā)生制
預(yù)算會計是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，能為預(yù)算的編制提供會計信息支持，預(yù)算會計與預(yù)算管理應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，我國目前的預(yù)算會計改革已明顯落后于預(yù)算管理改革，出現(xiàn)了許多在現(xiàn)行預(yù)算會計制度下無法處理的業(yè)務(wù)。對此，我們應(yīng)區(qū)分不同的情況采取不同的處理辦法。對于因?qū)嵤┱少徍蛧鴰旒兄Ц吨贫榷鴮?dǎo)致財政資金流向改變、行政事業(yè)單位出現(xiàn)收入增加且工資費用或非貨幣性資產(chǎn)同時增加的業(yè)務(wù)，可在現(xiàn)行收付實現(xiàn)制的基礎(chǔ)上，通過制定相應(yīng)的會計核算補充規(guī)定來解決現(xiàn)實中難以操作的問題;對于需要轉(zhuǎn)換會計確認(rèn)基礎(chǔ)才能處理的業(yè)務(wù)(如跨期收支的業(yè)務(wù))，則應(yīng)部分推行權(quán)責(zé)發(fā)生制;而對于那些涉及面廣、影響較大且確認(rèn)又不經(jīng)濟的事項，則應(yīng)暫緩?fù)菩谢虿煌菩袡?quán)責(zé)發(fā)生制，以保證預(yù)算會計核算和財政預(yù)算管理改革的順利進行。
4.加快建立政府會計體系
隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，政府會計標(biāo)準(zhǔn)也趨于國際化，為了適應(yīng)這一要求，我們應(yīng)加快預(yù)算會計向政府會計轉(zhuǎn)換的進程，構(gòu)建我國的政府會計體系。一，要合理界定政府會計的范圍，可將是否由政府活動引起的資金運動作為劃分的界限:凡政府活動引起的資金運動(如總預(yù)算單位和行政單位涉及的業(yè)務(wù))應(yīng)納入政府會計的核算范圍;反之，非政府活動引起的資金運動則不屬于政府會計的核算范圍(如事業(yè)單位的經(jīng)營業(yè)務(wù))。這樣，事業(yè)單位會計就要從現(xiàn)行的預(yù)算會計中分離出來。第二，要明確政府會計的目標(biāo)，即確定政府會計活動要達到的目的。在確定政府會計目標(biāo)時，可考慮以下幾個方面，以使政府提供的會計信息滿足各種會計信息使用者的需要:首先要反映政府擁有的經(jīng)濟資源和承擔(dān)的債務(wù)狀況;其次要反映政府對公共資源的優(yōu)化配置和使用情況;再次要反映政府對所使用資源的受托責(zé)任、管理責(zé)任的履行情況;最后要反映政府為社會提供服務(wù)的效率、成本和業(yè)績。第三，在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足于我國實際情況，制定政府會計準(zhǔn)則和制度。在不與我國法律規(guī)定相沖突的情況下，可借鑒《國際公立單位會計準(zhǔn)則》已做出規(guī)定且已被廣泛應(yīng)用、效果較好的原則和方法;對于一些我國特有的業(yè)務(wù)，可制定相應(yīng)的條款進行規(guī)范。第四，要建立政府財務(wù)報告制度，應(yīng)考慮編制與國際相符的財務(wù)報表，如“財務(wù)狀況表”、“財務(wù)業(yè)績表”、“現(xiàn)金流量表”等。
5.權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實現(xiàn)制相結(jié)合
從國外預(yù)算會計確認(rèn)基礎(chǔ)改革的實踐來看，已在預(yù)算會計中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的國家，沒有一個全面拋棄收付實現(xiàn)制，均保留了“現(xiàn)金流量表”。實際上，權(quán)責(zé)發(fā)生制能夠全面反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債，可以更好地幫助信息使用者做出經(jīng)濟決策;而收付實現(xiàn)制則能反映現(xiàn)金的流入、流出以及存量，以幫助政府制定合理的財政收入政策以及確定債務(wù)規(guī)模。只有將兩者結(jié)合，才能反映政府經(jīng)濟活動的全貌。從現(xiàn)金流量表的編制原理來講，其正是以收付實現(xiàn)制作為編制基礎(chǔ)的。
6.堅持中國特色與借鑒國際經(jīng)驗相結(jié)合
從國外預(yù)算會計確認(rèn)基礎(chǔ)改革的實踐來看，權(quán)責(zé)發(fā)生制這一會計確認(rèn)基礎(chǔ)在加強政府資產(chǎn)和負(fù)債管理、控制財政風(fēng)險、提高政府預(yù)算及會計信息的透明度等方面都比收付實現(xiàn)制具有更明顯的優(yōu)勢。我國要建立社會主義市場經(jīng)濟條件下的公共財政制度，加強預(yù)算管理、借鑒國際通行做法、逐漸引入權(quán)責(zé)發(fā)生制均是十分必要的。但是，我國的政治制度、行政管理體制等方面與國外差異較大，因此我們不能簡單照搬國際經(jīng)驗，而應(yīng)結(jié)合我國的實際情況穩(wěn)步推行。財政體制改革的深入標(biāo)志著我國完善政府治理結(jié)構(gòu)、提高政府績效、創(chuàng)建現(xiàn)代“服務(wù)型”政府的開始。健全而透明的預(yù)算會計體系將成為公共部門治理的基石。在全球經(jīng)濟一體化和我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下，借鑒國際范圍的改革經(jīng)驗，在我國政府預(yù)算管理與政府會計方面引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，對于我國通過強化政府受托責(zé)任、提高財政透明度和政府效率以進一步與國際接軌，適應(yīng)市場經(jīng)濟體制下政府職能轉(zhuǎn)變等方面的要求有著積極的作用——它是業(yè)務(wù)管理和改革、政府職能轉(zhuǎn)變、政府獲取真實會計信息、政府審計和社會監(jiān)督、加入WTO以及與國際慣例相互協(xié)調(diào)的需要，有利于建立一個健全的政府預(yù)算和會計體系，進而達到實現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置、控制財政支出、有效評價政府績效、防范財政風(fēng)險和實現(xiàn)政府持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。
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